规划年会 | 学术对话五十三：新时代都市圈空间规划探索

唐子来

上海市政府参事，同济大学建筑与城市规划学院教授

致 辞

熊健

学会常务理事、总体规划专委会副主任委员，上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长、正高级工程师

熊健书记对参加本次学术对话的专家、同行表示了欢迎和感谢。她指出，面对新形势新要求，都市圈规划建设面临着新的挑战。同时，都市圈规划已进入上下结合、全面推进的阶段，但在都市圈概念内涵、范围界定、规划定位、规划内容等方面还未形成统一认识，仍需进行深入探讨。为此，针对都市圈基础理论、规划编制技术、空间治理模式等方面开展对话交流，具有重要意义。

专家对话

都市圈规划的“发展规划”与“空间规划”之辩

赵民

学会国外城市规划分会副主任委员，同济大学建筑与城市规划学院教授

赵民教授将国家发改委已批复的7个都市圈发展规划和上海大都市圈空间协同规划进行了对比，认为都市圈发展规划和空间规划在编制审批程序上有所不同，在目标和内涵上存在重叠，可以成为一项统一的都市圈规划。从发展部门和自然资源部门事权的角度出发，他认为国家在机构职能设置和构建国土空间规划体系的指导文件中都有部门协作之意，并且也有针对跨域空间的多部门合作的先例。因此，提出三项政策建议以推动都市圈规划的部门协同。一是需要增强部门协作意识、把握好“发展”与“空间”的内在联系。建议都市圈规划工作由国家发改委、自然资源部等部委共同指导；规划编制时统筹考虑都市圈的发展战略、空间格局、生态保护等重大问题，并明晰相关部门的分工合作关系。二是明晰编制和审批主体及程序。建议跨省域的都市圈规划由国家发改委和自然资源部审批，并经国务院同意；省内跨地级市的都市圈规划由省政府批复。三是深入开展相关的立法研究。都市圈规划是否需要成为法定规划，以及其事权、内容、程序等相关问题需要在《国家发展规划法》《国土空间规划法》的立法前深入研究；学界和业界要为立法提供建设性意见。

现代化都市圈发展监测评估方法与实践

尹稚

学会副监事长，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长、教授

尹稚教授从现代化都市圈建设对于中国式现代化与高质量发展的重要性切入，阐述了开展现代化都市圈发展监测评估工作的重要意义，即支持政府决策、推进规划实施、形成治理闭环、提供评价样板。通过评估相关规划实施进展、检验重点领域工作成效、总结建设亮点和经验、构建督导评估考核机制，推动都市圈治理体系精细化与现代化。随后，尹稚教授介绍了现代化都市圈发展监测评估方法，核心是构建评价指标体系，一级指标体现现代化都市圈建设要求和示范作用，二级指标综合都市圈整体工作要求和年度工作重点。指标选取的原则包括权威性、特色化、科学性和实施性。他以成都都市圈、西安都市圈的监测评估实践展示了该方法的实际应用成效。连续三年的评估结果表明，成都都市圈在优质资源共享、通办事项效率提高方面具有较大优势，西安都市圈的强中心引领特征鲜明、西咸新区发展势头良好。结合评估实践，他提出需要长期持续的监测才能明确政策的有效性，并且真正有价值的是探寻结果背后的原因。

都市圈“三链”耦合特征及生产空间优化

彭翀

学会青年工作委员会委员，华中科技大学建筑与城市规划学院党委副书记、副院长、教授

彭翀教授指出，目前关于“三链”的研究主要围绕单链及双链间关系展开，区域层面的共性规律与差异性、空间耦合及布局优化调控、科学的规划干预技术手段还待进一步探析。通过对广佛都市圈新能源汽车产业的“三链”耦合特征和武汉都市圈“创新链-产业链”协同网络的研究，彭教授提出在未来的“三链”研究中，核心是突破城市群与都市圈这种复杂巨系统下的空间分析和空间组织的技术瓶颈，研发理论技术。同时面向未来不确定性与安全韧性要求，构建多情景的虚实空间模拟推演。具体而言，一是研究“三链”空间耦合机制。根据区域规划的不同情景，深入完善“三链”系统仿真技术，做出更精细化的评估模拟；根据“三链”场所属性与生产空间场所属性的匹配，进一步评估“三链”与生产空间的耦合状况，识别“断链”“缺链”环节的空间范围；对“三链”与生产空间“功能-场所”的耦合关系进行模式总结。二是研究“三链”耦合协同下的生产空间优化调控。分析生产空间结构特征与诊断问题，并进行多情景下城市群生产空间重构模拟。三是研究“三链”协同下都市圈生产空间布局路径。在“三链”融合基础上，创新都市圈生产空间组织理论，并应用于多类型都市圈生产空间布局的智能优化调控。

都市圈规划编制实施中的思考和实践—以成都都市圈为例

尹宏

四川省推进成德眉资同城化发展领导小组办公室常务副主任，成都市发展和改革委员会党组副书记

尹宏主任首先介绍了成都都市圈规划编制的背景，都市圈同城化和城市群一体化作为新型城镇化的空间动力机制和主体形态，成德眉资同城化是四川省推动成渝地区双城经济圈建设的支撑性工程，从2020年四川省委省政府办公厅发布《关于推动成德眉资同城化发展的指导意见》，到2021年《成都都市圈发展规划》获国家发改委批复，在完成起步期三年行动计划的基础上，目前已经按照规划开始实施成长期三年行动计划。其次，他对成都都市圈的发展现状进行了总结，介绍了成都都市圈“1+1+N”的规划体系，即“以都市圈发展规划为统领、以国土空间规划为基础、以重点领域区域专项规划为支撑”。在规划实施进展成效方面，建立了“领导小组领导、省直部门指导、同城化办公室协调、四市主体推进、专项合作组协同”五级工作机制；对于城市区域和农村区域，规划实施各有侧重；在基础设施内联外畅、创新水平协同提升、产业体系健全完善、开放合作协同共进、公共服务便捷共享、生态环境共保共治、营商环境合力优化、体制机制原创示范等8大方面均取得了明显成效。下一步，成都都市圈将在3个方面着力，一是抓住探索经济区与行政区适度分离改革这个牛鼻子，二是推动实现功能属性与政策属性的错位补位，三是不断优化完善成都都市圈高质量发展评价指标体系。

基于大湾区深度融合的深圳都市圈一体化探索

方煜

学会理事、国外城市规划分会秘书长，中国城市规划设计研究院深圳分院院长、教授级高工

方煜院长从粤港澳大湾区的特征入手，指出大湾区是一个小尺度、高密度、强流动的高度集聚的城市群空间，在都市圈尺度上叠加了城市群与大湾区，形成全球化、都市化、网络化三种力量的嵌套和复合。叠加自然地理格局、制度格局、都市圈辐射格局后，集成了高密度、复杂性、多样性等多元空间，体现出面向世界级城市群的“区、群、圈”三大动力的协同耦合，并以此构建了“质、流、链”深度融合模型。在此基础上，方院长介绍了深圳都市圈在大湾区的地位、一体化发展的内涵和当前的发展现状。“流”是要素联系的“强度”，深圳都市圈人员往来密切，有60万量级的日通勤规模；“质”是要素密度格局，深圳都市圈经济人口集聚力呈现外圈层“塌陷”的特征，交通设施供给存在“断层”，公共服务设施存在“边界洼地”，生态空间被挤占而形成了多处生态孤岛；“链”是产业链、创新链长度，深圳都市圈形成了5公里-15公里-30公里-50公里-70公里的圈层式与穿透式的网络化组织。为了提升一体化水平，深圳都市圈还需要推进生态、产业、交通、民生、机制五大一体化，释放系统红利，以跨界组团为核心载体，缝合空间的“断层”。

从“蓝图”到“行动”：基于南京都市圈的实践探索

徐海贤

学会城市规划历史与理论分会委员，江苏省规划设计集团技术研究与质管中心总规划师、教授级高工

徐海贤总规划师以南京都市圈为案例，系统介绍了南京都市圈的规划编制历程和实施机制，并总结了跨省都市圈的规划编制经验。早在2001年，南京都市圈的规划构想就在国务院批复的《江苏省城镇体系规划（2021-2020）》明确提出，紧接着由江苏省住建厅组织编制了第一版南京都市圈规划，并于2002年由江苏省政府批复，此后分别由规划、发改部门牵头编制了2013版、2021版规划。在规划实施中，建立了“1+1+N”的规划体系，创新了三级运作的协商合作机制，强化了政策协同机制及年度计划制定。对于与南京都市圈类似的跨省域都市圈规划的编制，他指出，首先需要建立共同的规划协同平台，形成现状“一张底图”和规划“一张底图”，并建立和完善都市圈分析评价、监测评估、实施管理机制。其次要探索建立高层次协调机制，完善共建共享机制，如省级层面的协调机制、园区共建等利益协调机制、基于多个问题的“一揽子”解决方案。第三，通过多层次政策体系和行动计划推动落实，主要通过都市圈层面、同城化板块、毗邻地区及共建园区等层面，分层制定合作框架协议、行动方案、年度工作要点等，推动产业合作和设施共建落地。第四，探索促进要素跨省优化配置的政策创新，如建立都市圈内的城乡建设用地增减挂钩节余指标跨地区调剂机制、耕地异地代保机制等。

从文明交互视角看大湾区都市圈秩序演变

马向明

学会理事、城市影像专委会副主任委员，广东省城乡规划设计研究院有限责任公司董事、总工程师、教授级高工

马向明总工程师首先从沿海都市圈的独特性出发，通过回顾历史，提出大湾区出现了广州、深圳“双都市圈”现象。两个都市圈分别以广州、深圳为核心，不断成型扩张，呈现叠合态势，为叠合地带赋予更为复杂的竞合可能。其次，在结构主义视角下解释上述现象产生的原因：城市间关系由深层的结构所决定，城市在与其他城市的差异和联结中呈现出自身功能的意义。同时从文明交往的尺度回溯大湾区的“双城”演绎，认为都市关系可以或者应该被置于不同文明交往互动的角度来审视。第三，在创新时代展望大湾区都市圈的秩序。他指出，基础科研存在巨大不确定性，但对大学、大科学装置的投资是稳定和确定的，可以以这种确定性对冲创新的不确定性，让科研机构在构建全球创新网络方面发挥作用。同时，也要以区域的多元性对冲创新的不确定性，要将科学城嵌入区域多元化的网络，实现生产性创新与科学创新联动，重点在于释放大湾区内湾的潜力，让其成为嵌入全球创新网络的新门户。

上海大都市圈多层次空间协同规划传导的实践探索

张逸

上海市城市规划设计研究院总工程师、正高级工程师

张逸总工程师介绍了上海大都市圈多层次空间规划传导的经验。首先，上海大都市圈构建了多层次的空间协同传导框架，并提出不同层次的协同重点。包括大都市圈（全域）——战略协同区（市级）——协作示范区（区县级）——跨界城镇圈（乡镇级）四个层次，每个层次的协同重点各有侧重。其次，立足底线与协同的技术思路，探索了多维度的空间规划传导。基于不同层次规划的定位，在空间维度上，明确各层次空间协同规划逐层传导机制，包括逻辑框架、成果形式等成果框架传导，以及在目标愿景、指标体系、规划深度、底线管控、系统协同等内容方面的传导；在时间维度上，重点强化规划跟踪、监测评估与维护机制，并以行动计划平台落实近期任务安排。第三，根据不同空间层次的特点，搭建了多方的跨界协商平台。上海大都市圈层面强调上下结合、平等协商；战略协同区层面体现多主体领衔、多方互动；协作示范区层面探索了实体化的运作机制；跨界城镇圈层面确立了共同编制、共同认定、共同指导下位规划、共同监督实施管理的“四个共同”的基本准则。

互动讨论

在互动讨论环节，针对现场观众提出的问题，各位专家进行了详细解答。关于都市圈监测评估的问题，尹稚教授指出，监测评估采用指数型的平衡指标体系是为了把政策或机制所产生的现象和表征结合起来，比简单的数据罗列和强指向性的表述更适合于进行趋势判断。尹宏主任认为，指标体系的评价相比于个人观点评价更客观也更精准。关于都市圈创新链产业链供应链的问题，彭翀教授认为，强链和补链需要根据各个都市圈所处的发展阶段分别判断。同时，“三链”与空间的关系是功能和场所的关系，背后是政策机制的作用，因此还需要对“三链”及其对政策的响应进行研究。方煜院长提出，产业链、供应链的研究可能需要放大到全国乃至全球的尺度。“三链”与空间的关系中，供应链重点是对枢纽的选择，创新链需要明确大科学装置等创新源的选址，产业链关键在于链主企业，以链主企业带动链群发展。赵民教授同样认为，“三链”问题应该在更大空间范围内进行探讨，要从全球化和大区域的角度来看待；都市圈规划应突出其“协同”意涵。

总结发言

在热烈的互动交流后，唐子来教授进行了总结发言。一是都市圈概念内涵与范围划定方面，他认为都市圈的空间范围与都市圈的内涵界定有关，也与是否跨省域有关；都市圈具有多重内涵，是经济、生态圈、通勤圈、旅游圈、商品圈，更是一个“朋友圈”。二是都市圈规划定位方面，都市圈规划更侧重是协商性的、非法定的规划，体现公共政策属性，在实践中需要进一步建立规划传导机制。三是都市圈规划理念方面，无论将都市圈规划定位为发展规划还是空间规划，关键在于协同。圈内各城市需要从竞争走向竞合，追求共赢。同时，建议以“负面清单”的形式守住底线。

供稿单位：上海市城市规划设计研究院

*本文根据现场报告整理，已经专家审核。

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